上海社保中心管理体制调整的若干回忆

（上海社保中心管理体制调整的若干回忆）

　　写在前面

　　

　　2021.9.25

　　为庆祝中国共产党成立100周年，铭记光辉历史、传承红色基因，讲好人社故事。我们特邀上海人社系统的部分老领导、老同志，以亲历者、见证者、决策者的身份和角色，为您讲述改革开放40年来上海人社领域诸多宏大改革创新背后鲜为人知的故事和历史细节，以史鉴今，资政育人。

　　鲍淡如：

　　

　　上海社保中心管理体制调整的若干回忆

　　

　　口述人

　　

　　鲍淡如：上海市人力资源和社会保障局原副局长。

　　我是1999年2月到上海社保中心担任副主任的，当时上海社保中心管理体制正面临重大调整。1998年，上海撤销了市劳动局和市社会保险局成立了市劳动和社会保障局，原先由上海市社会保险局领导市社保中心和20个区县社保中心的体制，改变为由劳动保障局领导市社保中心、由市社保中心领导20个区县社保中心的体制。我到任的时候，市社保中心建立党委不久，正经历着管理体制的变化。2001年初，我担任了市社保中心主任，和班子成员一起推动了新管理体制的构建和完善，见证了上海社会保险经办管理体制的变化，并见证了上海社会保险管理服务的发展。至今，对管理体制变革初期的一些举措记忆犹新。

　　“四化”建设思路的提出

　　

　　“操作要简化、服务要深化、监督要强化、队伍要优化”

　　

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　　我进入社保中心工作的时候，对社保制度、政策和管理服务并不了解，但当时的工作氛围很好，到任的一周后就参与了市社保中心组织的三支学习考察队伍，到兄弟省市学习取经。我带领的一支队伍去了广州、深圳和珠海，详细地听取了当地社保经办机构的工作。回来后，三支队伍汇总了全国各省市经办工作的情况。

　　这是我上的第一课。当时的副局长兼市社保中心党委书记和主任曹子平对我的工作十分支持，我除了参加局里和社保中心的会议以外，其余时间就到各区县社保中心调研。用了三个多月时间，我走遍了每一个社保中心，对上海社保经办服务的运行情况有了最基本的了解。当时，各区县社保中心的操作并不统一，全系统实行的还是专管员模式，每个专管员要管理几百户企业，既要负责向所管企业宣传社保政策，又要办理所管企业参保登记缴费和退休待遇核定等事务，加之养老保险政策本身又比较复杂，参保人员情况也各不相同，办事效率较低，服务质量也参差不齐。同时还面临人员不足的矛盾，为了保证政策执行的准确性，有些业务设置了初审和复审的机制，特别复杂的问题，在复审基础上还要经区县的分管主任审核，经办人员往往疲于应对。在刚到不久的一段时间里，我从大量的群众来信中也看到参保单位和参保人对经办工作的意见，这促使我们下决心采取有效措施，改善现状。

　　9月份，市社保中心党委召开了各区县中心主要领导参加的务虚会议。会上，我也作了一个发言，结合调研的体会和管理的目标提出了“操作要简化、服务要深化、监督要强化、队伍要优化”的思路，得到了与会领导和同志们的赞同，明确了今后一段时间社保中心管理体制调整的方向和路径。

　　实行社会保险缴费卡

　　

　　缴费卡制度延续至今，对社保实现99%以上的高征缴率起到基础性作用，为社保经办的一系列改革打下了基础。

　　

　　社会保险专用缴费卡

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　　1999年9月提出“四化”思路以后，采用缴费卡征缴社会保险费成为简化操作的第一个举措。当时，我分管基金财务部，我与财务部主任刘文勤一起与工商银行作了多次研究，确定了与工商银行合作推出收缴社会保险费的专用银行卡。这张卡明确为单一功能，即由单位自主将应缴纳的社会保险费存入，由社保中心按约定的扣款日从卡内划扣资金。此外，还规定这张卡不具有转账、消费和提现等功能。为了保证社会保险缴费卡的使用，市社保中心业务部和财务部一起简化了业务操作流程，在局业务处室支持下，实行“两个缴费基数一致”的办法，即个人缴费基数之和为单位缴费基数，参保单位只需每月申报参保人员各类变动情况，不再申报上月工资总额。同时，简化了财务操作，不再收取支票、贷记凭证和大额现金，减少了大量财务处理的事务性工作。思路确定后，开发了相应的计算机操作程序，并在2000年3月—5月在各个区县社保中心分步推进，基本实现了全覆盖。

　　这张缴费卡的推出，使社保工作人员避免直接接触现金，又实现了征缴数据在业务和财务之间以及市社保中心和区县社保中心之间的共享。在原来的模式下参保单位每月必须到社保中心来一次，既要向业务部门申报工资总额，又要到财务部门办理缴款手续。现在只需申报参保人员变动情况，不需办理缴款手续，没有人员变动的可以不到社保中心来，坐在单位办公室就能完成缴费手续。原先，要到月末财务会计报表出来，各区县社保中心才能了解单位缴费情况；市社保中心要等各区县会计报表出来才能掌握征缴情况，更滞后。现在，每天都能了解缴费进展情况，一方面方便了参保单位，另一方面也减轻了经办机构的工作量。后来在2002年综合保险制度出台和2003年小城镇社会保险制度出台时，又沿袭了这一思路，与建设银行合作，推出了与工商银行缴费卡功能一样的缴费卡。缴费卡制度延续至今，对社保实现99%以上的高征缴率起到基础性作用，为社保经办的一系列改革打下了基础。

　　2003年

　　社保账单打印车间

　　推动社会保险服务的不断深化

　　

　　“到社保中心服务大厅办事，凡不能当场办结的业务，必须一次告知明白，两次办结，三次无条件上门服务”。

　　

　　1999年

　　老人在上海银行领取养老金

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　　1999年，养老金开始实行社会化发放。到2000年，上海所有退休人员实现了养老金社会化发放。市社保中心党委副书记梁建舫带领社会服务部进行了对万名老人关于社会服务满意度的调查，发现有10%的老人步行到养老金领取网点超过30分钟，10%的老人在网点排队等候时间超过30分钟。于是，社保中心把养老金发放的合作机构从两家扩大到10家。当时，个别银行还认为退休老人是低端客户，领养老金占用银行宝贵的柜面资源，不想承接。通过做工作，一一与合作机构签了约，发放网点从600多个扩大到2600多个，并连续几年开展养老金发放服务优秀网点的评比。还建立起了退休老人更换养老金发放银行的机制，老人当月申请，次月即可在变更后的网点领取养老金。

　　为了方便参保单位和参保人到社保中心办事，市社保中心还启动了将位于高层的办公室下移的工程，建设社保服务大厅。在大厅内设置总服务台、等候区、办事区、咨询区和自助服务区，同时在办事区内将柜面高度降低，柜面外设置座椅，方便办事人员与被服务人员面对面平等交流。

　　2000年起，市社保中心组建了社保服务监督员队伍，聘请参保单位和参保人代表300余人对社保服务质量进行监督，积极听取社保服务监督员意见，不断改进社保服务。

　　为了使服务下沉街镇，市社保中心组建了社会保险协管员队伍300多人，分别在各个街镇就近为老百姓办事。各区县社保中心还落实力量组建社保业务指导员队伍，加强对协管员的业务培训和业务指导。

　　为了让老百姓办事方便，2002年，市社保中心推出了“一、二、三”的服务承诺，即“到社保中心服务大厅办事，凡不能当场办结的业务，必须一次告知明白，两次办结，三次无条件上门服务”。记得“一、二、三”承诺实施首月，上门服务189人次。由于坚持这一服务承诺，倒逼社保中心改善业务流程、提升服务质量、提高服务效率。

　　1999年的闸北社保中心

　　探索建立内外监督机制

　　

　　市社保中心专项招聘了20名法律专业的毕业生，同时抽调中心内业务能力较强的同志共同组建了20个社会保险争议仲裁庭。

　　

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　　1999年，市社保中心挑选一批员工，经过培训考核，获得市劳动保障局颁发的监察员证书，成为兼职监察员。根据群众举报和市劳动监察总队的部署，专项开展社会保险方面的监察工作，查处少缴、漏缴社会保险费的行为，维护参保群众的合法权益。

　　为了处理日益增多的社会保险争议案件，市局仲裁处张宪民处长和蒋伟明副处长专程来中心与我商量，研究提出了建立社会保险争议仲裁派出庭的设想。当时，社保中心已暂停新招人员，但为设仲裁庭特别开了口子。在市劳动保障局的支持下，市社保中心专项招聘了20名法律专业的毕业生，同时抽调中心内业务能力较强的同志共同组建了20个社会保险争议仲裁庭。在市局仲裁处的指导下，专项处理社会保险争议仲裁，为维护社会保险法律法规的严肃性、保护参保单位和参保人的合法权益发挥了积极作用。

　　1999年，市社保中心组建了审计稽核部，推开了社会保险稽核工作。审计稽核部成立后，在各区县社保中心落实了稽核工作人员，采用书面稽核、现场稽核等方式，对参保、缴费和待遇领取情况实施抽查稽核。

　　2001年开始，采用委托各会计师事务所、审计师事务所和税务师事务所等社会机构，对参保单位缴费基数进行专项审计，对规范缴费基数，保证“应缴尽缴”起到促进作用。

　　适时调整组织机构

　　

　　实行“三个层面、六科一室”的体制，改变各区县社保中心机构设置不一、业务经办差异大的状况。

　　

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　　2000年，叶明忠副局长兼任市社保中心党委书记，主任暂空缺，由我主持日常工作。市社保中心党委决定对区县社保中心内设机构进行调整，由党委副书记陆澄璲带领调研小组对各区县社保中心机构设置情况进行全面调研。在调查研究的基础上，提出了各区县社保中心内设机构调整的方案，即实行“三个层面、六科一室”的体制。市社保中心党委下发了机构调整的意见，改变各区县社保中心机构设置不一、业务经办差异大的状况，为更好地履行经办管理服务职能、提升队伍素质打下了扎实的基础。所谓“三个层面、六科一室”，即服务层设置一个科室为“结算服务科”，负责大厅的接待、服务、办事。管理层设置四个科室：“业务管理科”负责结算服务的业务复审、特殊业务的处理；“基金财务科”负责基金收支的业务处理和基金财务会计工作；“社会服务科”负责对大厅服务的巡检、社会服务监督员的联络和社会保险协管员的管理及做好社会化服务的推进工作；“信息技术科”负责社保中心内电脑的硬件维护、网络维护和软件分发、安装等事务。监督层设置“综合监督科”，负责管理劳动监察事务、社会保险仲裁庭事务和社会保险稽核工作。“一室”即综合办公室，履行党政办公室职能。经过梳理，全系统明确了43类岗位、377项职责。社保中心也由此从专管员制度过渡到综合柜员制。

　　2001年3月，我担任了市社保中心主任。到年底，在总结各区县社保中心新运行体制的基础上，并考虑缴费卡实施以后的变化，为了进一步加强市社保中心的集中统一领导，又对管理体制进行了新的调整。

　　在市社保中心业务部的基础上，从各区县社保中心抽调业务骨干组建了业务处理中心。在市社保中心新信息系统开发尚未完成、各区县社保中心仍保持独立数据库的情况下，将各区县社保中心的数据库物理位置上移，集中部署在市业务处理中心内，改变了各区县社保中心独立处理业务的状况，由市社保中心的业务处理中心统一集中进行业务的月度处理。即各区县社保中心负责每笔业务的处理，形成当月业务的基础信息，再由市社保中心负责全部业务的月度处理，生成各个参保单位的缴纳通知书和全部退休人员养老金的发放数据盘。各项特殊业务由区县社保中心业务科向市业务处理中心请示后作出处理。新增业务即业务变动由市业务处理中心统一部署操作。

　　撤销各区县社保中心基金财务科，集中30名区县社保中心财务人员组建财务处理中心。在区县社保中心改设财务管理员，与市财务处理中心保持密切联系，根据财务处理中心要求负责财务处理中的具体衔接。市财务处理中心直接与缴费卡合作银行信息对接，并按照缴费卡扣款信息生成财务日记账信息和月度会计信息，并根据业务处理中心的业务数据与基金财务数据进行比对，根据业务处理中心生成的养老金发放数据实行发放资金匹配。养老金的征收，从区县社保中心归集、上解，变为资金直接进入市的统一账户。养老金发放，从各区县社保中心申请、市社保中心下拨资金、再由各区县社保中心与银行对接发放，变为根据业务数据由市财务处理中心直接将资金拨给发放银行，形成了“资金一级流，会计两级核算”的模式，大大提高了基金管理的安全性和基金流转的效率。这两项工作由分管业务的副主任施家仪负责。后来，又逐步过渡到“资金一级流、会计一级核算”。

　　之后，又组建了资料管理中心和综合稽察中心。资料管理中心运用快速扫描技术，将业务资料转换为不可更改的影像资料，既方便对历史资料的查询，又建立了保证业务操作安全的有效机制。此项工作由分管行政的副主任沈志明负责。我自己直接抓综合稽察中心的组建工作。综合稽察中心将各区县社保中心综合监督科的职能全部上移，成立了四个分中心，分别负责东、南、西、北四大区域的综合稽察工作。劳动监察员由稽察分中心指挥，根据稽察中心的部署，做好区域内社会保险方面的监察工作。社会保险仲裁庭由区县社保中心集中到稽察分中心，仲裁案件由分中心实行到各区县社保中心巡回开庭的方式处理。社会保险稽察工作也实行集中方式开展，一方面解决了各区县社保中心监督业务多寡不均的矛盾，另一方面形成了区县社保中心主要负责现场业务受理和办理，稽察分中心负责各项监督工作的开展，进一步提高社会保险经办工作质量。

　　资料管理中心

　　综合稽查第一分中心

　　考察、培训加实战全面提升队伍素质

　　

　　全员培训抽调业务骨干编写了10本教材，共200余万字。培训结束时进行了全员考核测试，共1200余人全部合格通过。

　　

　　2004年10月

　　社保经办机构人员业务素质考核

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　　2000年和2001年，我分别带领市社保中心部门负责人和区县社保中心主任、副主任等业务骨干，赴澳大利亚和英国进行考察学习。在澳大利亚学习了中联机构的服务模式和管理流程，对市社保中心体制的调整有很大的借鉴意义。在英国学习了他们用一个公民社会保障卡号管理参保人一生社会保障情况的服务理念。

　　澳大利亚用高速扫描设施采集信息，英国用参保人社会保障号管理其一生社保情况的影像资料，直接促成了市社保中心建立资料管理中心。这两国的做法也为市社保中心开发信息系统提供了很好的借鉴。

　　在2000年区县社保中心科室设置调整到位、岗位和岗位职责明晰化的前提下，市社保中心组织开展了系统全员培训。每个员工参加所属岗位对应的业务培训，由我为每期培训班做提升管理理念、做好社保管理服务工作的培训讲座。全员培训抽调业务骨干编写了10本教材，共200余万字。培训结束时进行了全员考核测试，共1200余人全部合格通过。通过培训，使员工明确了社保管理服务的发展方向，树立高效、便捷为民服务的理念，明确了岗位职责要求，提升了履职能力。对于一人多岗的工作人员，按从事的岗位分别参加相关岗位培训，为打造一支素质优良的社保队伍打下了基础。

　　2002年，在社保中心信息系统开发完成、实行业务联调的过程中，抽调了50名业务骨干与开发公司的50名技术人员一一配对，对几千个模块进行了测试和调整，使各模块达到了设计的目标。此后，在10—12月，我们用了三个月的时间，全系统“干两遍活”，即白天用老系统处理各项业务；对外服务结束后，市社保中心切换成新系统，由各区县社保中心将当日受理的业务用新系统重复操作一遍，实行新老系统业务操作结果的比对，发现问题及时调整。为了帮助各区县社保中心快速准确地按新系统要求操作，市社保中心从参与模块调试的业务骨干中挑选若干人员作为新系统操作的指导员，在各区县社保中心切换到新系统操作时进行现场指导，保证了新系统（即v2.0）于2003年1月成功上线，完成了市社保经办管理业务由老系统（各区县社保中心分散数据库操作系统）全面转入新系统（集中统一的市劳动保障信息系统社保子系统）。

　　2002年12月

　　社保系统v2.0调试

　　共享荣誉提升队伍精气神

　　

　　对待服务对象，要有体察的眼光，即能够不等群众开口就能判断他们的基本诉求，只有做“有心人”服务才能更深一步。

　　

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　　2003年初，社保信息系统上线以后，社保的操作经办和管理服务呈现出全新面貌，从原来主要管养老保险基金征收到管理养老保险基金及失业保险基金、医疗保险基金、生育保险基金的全面征收，还承担了外来从业人员综合保险费的征收和小城镇社会保险费的征收。在业务量急剧扩大和社保中心未新增人员的情况下，较好地履行了经办管理职责，有力地支撑了上海社会保险体系的整体发展。2004年，经劳动和社会保障部推荐，上海市社保中心被评为“全国五一劳动奖章先进集体”。面对巨大的荣誉，市社保中心采取了相关措施，使全系统所有员工共享荣誉，以此激励大家为社保中心的进一步发展贡献力量：一是制作了一本光荣册，将2002-2003年在社保中心系统工作的全部人员列名其上；二是制作了一块获奖纪念牌，颁发给获奖期间的所有员工；三是全系统开展“评功摆好“活动，每个区县社保中心和市中心业务处理中心在“评功摆好”基础上整理成演讲材料，通过视频会议形式，进行了全系统“评功摆好”演讲；四是将演讲视频制作成光盘，发给每位员工。

　　在演讲视频会议时，我因为时间冲突未能参加，写了一份书面发言稿，委托施家仪副主任做了宣读。我提出了在荣誉面前，我们要再接再厉，全系统的同志应该培养三种眼光：一是对待服务对象，我们要有体察的眼光，即能够不等群众开口就能判断他们的基本诉求，只有做“有心人”服务才能更深一步；二是对待上级、同伴和下属，要有欣赏的眼光，善于发现和捕捉闪光点并向他们学习，从而使我们的闪光点越来越多，蔚为风气，欣赏的眼光其实也反应了一个人的胸襟和气度，要长期修炼才能养成；三是对待自身，要有自省的眼光，遇到批评要自省，遇到表扬也要自省，始终保持清醒的头脑才能使自己成长得更快，从而使我们的团队有勃勃向上的生气。

　　体察民情想方设法破解难题

　　

　　上海要实行“参保、续保、补保、纳保”的思路，从而为形成“全覆盖”的社会保障制度打下了扎实的基础，也使社保中心工作人员进一步增强了关注民情、努力实现“应保尽保”的责任感。

　　

　　2013年的杨浦社保大厅

　　2014年的徐汇社保大厅

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　　2005年，中央提出开展“保持共产党员先进性教育活动”。社保中心开展了“沉下去、走一走、看一看”主题活动。市社保中心和各区县社保中心派出走访小组，深入到基层一线了解未落实社会保障人员的情况。走访中共梳理了108个案例，情况纷杂，有的是按政策可以解决但我们宣传不到位、信息不对称而没有解决，有的是只要对现有政策做小的调整就能解决的问题，还有的是反映出的新情况，要求我们研究政策，对推进落实保障更深的思考。走访中，许多青年同志反映，通过走访有几个没想到：一是没想到上海经济这么发达，却还有生活这么困难的群众；二是没想到这些群众生活这么困难，却还是对党和政府没有怨言；三是没想到上海的制度政策已经在“广覆盖”上下了很大功夫，却还有不少的人并未纳入制度范围。

　　这项活动后来上升为市劳动保障局的主题教育活动，走访形成的素材制作成录像片在市社保中心系统和社保各业务处室播放。在局领导的支持下，针对108个案例召开了几十次专题会议，统一思想、调整政策和操作，使参保存在障碍的人群逐步纳入了制度保障的范围。这次活动不仅仅是解决了群众面临的若干实际问题，而且形成了进一步完善保障制度努力实现“全覆盖”的思路。归纳起来就是上海要实行“参保、续保、补保、纳保”的思路，即符合参保条件的，要千方百计把他们纳入到制度中来（即参保）；到达法定退休年龄仍不符合领取养老金条件的，可以继续缴费使之符合条件（即续保），续保的人员女性到60岁、男性到65岁，如果还不符合条件，可以一次性缴费以满足养老金领取条件（即补保）；对于高龄无保障的老人，可以探索直接纳入社会保障制度，享受相应待遇（即纳保），从而为形成“全覆盖”的社会保障制度打下了扎实的基础，也使社保中心工作人员进一步增强了关注民情、努力实现“应保尽保”的责任感。

　　2003年，我担任了市劳动保障局副局长、兼市社保中心主任。2004年下半年，兼市社保中心党委书记。以后工作重点转到了分管社保业务处室、研究社保政策和制度上去了。我在社保中心的五年，是管理体制调整的五年，这五年，为市社保中心的体制奠定了基础，也是我最难忘的一段工作经历。

　　·上海扶持创业工作的三个发展时期

　　·改革开放后的高级技工队伍成长

　　·中国上海人才市场的建立

　　·人才引进和专技人员管理工作的发展

　　口述整理：任爱琴

　　影像支持：震杰、振浩

　　专栏编辑：胥婷、文劼

　　上观号作者：上海人力资源和社会保障

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